La disputa por los recursos

La mañana del viernes 13, aunque suene a película de terror, y dentro de los límites que marca la Ley de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, se aprobó el presupuesto de egresos para el siguiente año. La aprobación del presupuesto es un proceso largo que transcurre más o menos dentro de ciertos cauces que podemos llamar normales, como la exigencia de muchos actores políticos solicitando recursos adicionales para tal o cual programa, o como ha sucedido en el presente sexenio, donde ha destacado más el que no se destinen recursos a determinados proyectos.

Lo que estamos presenciando en estos días es uno de esos presupuestos que son diferentes por las tensiones que se viven para su aprobación. Recordamos cuando a finales de año en 2004, la Cámara de Diputados negociaba el presupuesto para 2005 en un ambiente de enfrentamiento donde los legisladores de oposición solicitaban cambios a lo presentado por el gobierno. Al no llegar a un acuerdo, y tras una maratónica discusión donde los diputados de oposición fundamentaban el derecho para poder modificar el destino de los recursos.

Los diputados del partido en el gobierno, en ese entonces del PAN, decidieron abandonar la sesión anunciando que lo aprobado sería objeto de una controversia constitucional. El mismo día que el presidente Fox promulgaba el presupuesto, presentó la controversia ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, quien posteriormente fallaría a favor de la Presidencia de la República.

La disputa por los recursos, por lo tanto no es nueva. En un país donde el federalismo era solo un postulado más no una realidad, las entidades federativas han sido quienes más sufren por los recursos. A fin de ir dejando atrás las discrecionalidades y para tener un marco legal en materia fiscal, en 1978 (abrogando la anterior ley de 1953 y con modificaciones importantes en 2007 y 2013) se creó la Ley de Coordinación Fiscal para establecer las bases de colaboración en materia recaudatoria y de asignación parcial de recursos.

Dicha Ley deba paso al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal al cual los estados se adherían teóricamente de manera voluntaria para fines de recaudación, administración y distribución de recursos entre federación, estados y municipios. En términos más sencillos, podemos decir que es un acuerdo para que los estados le cedan al gobierno federal el cobro de la mayor parte de los impuestos para que después le regresen una proporción de ese dinero.

Este año, los grandes opositores a la propuesta de presupuesto 2021 son los gobernadores de 10 estados agrupados en la denominada Alianza Federalista, quienes han externado su rechazo a la propuesta de presupuesto para el siguiente año. Han amenazado incluso con salirse del pacto fiscal en caso de que se les reduzca el dinero. Como ya vimos, esto es perfectamente posible dado que el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal es un acuerdo firmado entre la federación y los estados. Sin embargo, hay muchos aspectos a considerar.

Primero, el dinero que se destina a los estados, denominado gasto federalizado, se crea a partir de un porcentaje fijo de los ingresos federales para destinarse a cinco grandes rubros: participaciones, aportaciones, convenios de descentralización y reasignación, protección social en salud (lo que era el Seguro Popular) y diversos fondos agrupados en el Ramo 23. Cada uno de estos rubros obedece a dinámicas diferentes. Eliminando el dinero en protección social en salud por la desaparición del seguro popular y por lo tanto ya no tiene recursos asignados, dado que esa función la realizará el Insabi, tenemos que el dinero tanto para los convenios de descentralización y reasignación como para el Ramo 23 se asigna de forma discrecional por parte del ejecutivo. En este sentido la propuesta del proyecto de egresos prevé una disminución de cerca de 32 mil millones de pesos, lo que representa una reducción del 23% con respecto a 2020.

Por otra parte, lo que corresponde a los otros dos rubros, participaciones y aportaciones, tienen mecanismos diferentes. Por un lado, el dinero para las participaciones proviene de un porcentaje fijo de la llamada Recaudación Federal Participable formado en diferentes proporciones por el dinero de los impuestos, de derechos de minería y extracción del petróleo, entre otros. Por ejemplo, a los estados les corresponde una parte de los impuestos sobre el consumo que se da en cada entidad de refrescos, cerveza, cigarros o gasolina. 

Las participaciones son principalmente recursos que se entregan sin etiquetarse, es decir, sin estar destinados a algún programa específico, por lo que los estados pueden disponer libremente de ellos. Tienen también un sentido resarcitorio y de compensación, por ejemplo, un parte de los recursos se destinan solo municipios que tengan aduana en alguna frontera marítima o terrestre, o a aquellos donde se extraiga petróleo. Y finalmente, contiene un rubro para estimular a los estados y municipios a mejorar la fiscalización y la labor recaudatoria local.  

Por su parte, las aportaciones tienen, como se le denomina en la administración pública, una naturaleza diferente. El dinero que se destina a este rubro se encuentra etiquetado, es decir, tiene un destino específico, en este caso de apoyo a la descentralización y que busca compensar los esfuerzos locales.

El dinero para algunos fondos de aportación proviene de un porcentaje fijo de la recaudación, mientras que otros de basan en criterios diferentes como, por ejemplo, para el tema de salud o de educación los recursos se asignan conforme a la infraestructura existe como el número de hospitales, camas y personal médico o de escuelas y maestros. En el caso de la seguridad pública, el dinero lo establece previamente el Consejo Nacional de Seguridad Pública.

Ahora bien, el presupuesto asignado ha sido distinto para cada uno de los rubros. Mientras que las aportaciones federales aumentan cerca de 19 mil millones de pesos, las participaciones observan una disminución de 30 mil millones de pesos menos. En términos porcentuales, las aportaciones aumentan un 2.3%, las participaciones descienden un -3.1%. La razón de las diferencias la encontramos en el origen de los recursos. Mientras que en las aportaciones se asigna por inventarios o acuerdos, y en menor medida por un porcentaje de la recaudación, las participaciones obtienen sus fondos de los porcentajes de recaudación y de consumo local.

El reclamo de los gobernadores surge porque mientras que a ellos se les reduce el gasto, el del gobierno federal tiene un incremento del 8%. Sin embargo, los gobernadores omiten algunas cosas. La primera es el surgimiento de los fondos de aportaciones y de participaciones.

A lo largo de los años, debido a la presión política por parte de los gobiernos estatales, se fueron incorporando diferentes fórmulas para tener una mayor incidencia en el presupuesto federal. Con el fin de no ser rehenes de la buena (o mala) voluntad del gobierno en turno, se fueron introduciendo fórmulas con el fin de hacer un reparto más justo a los estados. 

Considerando que debido al crecimiento del precio del barril de petróleo, y el crecimiento de la economía en general, había más recursos para repartir, lo que decidieron fue incorporar que los fondos de participaciones se realizaran con porcentajes fijos de la recaudación. Así, por ejemplo en 2010 se repartieron 1.0 millones de millones de pesos mientras que en 2020 se plantearon 1.9 millones de millones de pesos.

El impacto de la pandemia, al afectar el crecimiento económico del PIB y al haber menor actividad comercial impactará sin duda los niveles de recaudación. Aquí es donde los perjudicados serán los estados, dado que los recursos de las aportaciones bajarán junto con la actividad económica. La fórmula que les benefició cuando el dinero abundaba ahora les perjudica.

No pasemos por alto otro factor, el discurso de los gobernados señala que la reducción de dinero para 2021 es en comparación con lo planeado para 2020, omitiendo el impacto de la pandemia. Para septiembre de este año, los ingresos del gobierno han sido menores casi en un -6%.

Otro factor para considerar es el hecho de que los montos del gasto federalizado con respecto al gasto total del gobierno han venido aumentando con los años, del 13% en los años 70 a cerca del 35% en 2020. Lo anterior ha provocado que los estados hagan poco esfuerzo por incrementar las recaudaciones locales y dependan de los recursos federales que representan en promedio el 80% del presupuesto de los estados. Ante tal dependencia, no suena muy lógico querer salirse del pacto fiscal. Sería en los hechos darse un tiro en el pie, pero como estrategia política por lo menos le da visibilidad a los gobernadores y una imagen de defensores de sus gobernados.

Existen otros factores a considerar, como el hecho de que aunque no reciban más dinero los estados se benefician de servicios de salud, educación, seguridad, etc, servicios que en términos de dinero, no tienen que pagar directamente (la calidad y procesos de los servicios es otro tema). Podemos encontrar más factores, sin embargo, quiero cerrar con el factor de solidaridad. Cerrarse a la riqueza de “mi estado” sin solidarizarse con el resto del país es la misma visión nativista de Donald Trump. Es olvidar que, como lo señala Marc Fleurbaey en Manifiesto por el progreso social, “juntos, los impuestos y las transferencias reducen sustancialmente las desigualdades que generan los ingresos del mercado”. Con los ingresos provenientes de los estados con mayor actividad económica se compensa a los estados que menos tienen. Ese es el espíritu de una nación.