Recursos para la seguridad pública

LeMexico – Uno de los temas más candentes del momento es la discusión sobre la guardia nacional y el tiempo de permanencia del ejército en materia de seguridad pública. Sin embargo, el centro de la discusión ha sido sobre la “militarización”, descuidando el tema de cómo tener un buen sistema de seguridad pública. Me parece que es tiempo de regresar al inicio y recordar cómo se ha ido construyendo la seguridad pública. Evidentemente por cuestión de espacio será imposible ahondar demasiado, pero trataremos de dar el marco general.

Sin tratar de ir muy atrás, pondremos como fecha de arranque, de manera completamente arbitraria, el 31 de diciembre de 1994, cuando se publicó en el Diario Oficial de la Federación la adición al artículo 21 constitucional que decía “La seguridad pública es una función a cargo de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, en las respectivas competencias que esta Constitución señala…La Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios se coordinarán, en los términos que la ley señale, para establecer un sistema nacional de seguridad pública”. De forma general, se señala que la seguridad le corresponde a las tres órdenes de gobierno y que deben coordinarse entre sí, que no es lo mismo que subordinarse, sustituirse o ausentarse, unos por otros.

Tras la reforma del artículo 21 constitucional, vino la Ley General que establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública (11 de diciembre de 1995), en donde se nombran claramente cuáles son las instancias que debemos considerar de seguridad pública: “las autoridades de policía preventiva, del Ministerio Público, de los tribunales, de las responsables de la prisión preventiva, ejecución de penas y tratamiento de menores infractores, de las encargadas de protección de las instalaciones y servicios estratégicos del país; así como por las demás autoridades que en razón de sus atribuciones, deban contribuir directa o indirectamente al objeto de esta ley”. Posteriormente, se incorporaría la Guardia Nacional y hasta los temas de prevención social de la violencia y la delincuencia.

El marco legal ha establecido que la seguridad pública es un sistema. Tengamos presente que, de acuerdo con Ludwing Von Bertalanffy en su precursora obra Teoría General de los Sistemas, “un sistema es un conjunto de unidades recíprocamente relacionadas”. Es decir, ningún elemento está por encima de otro. Como para precisar lo anterior, en enero de 2016 se adicionó al artículo 21 un párrafo donde se especifica que la seguridad pública “comprende la prevención de los delitos; la investigación y persecución para hacerla efectiva, así como la sanción de las infracciones administrativas”. En este sentido, cuando se da por hecho que seguridad pública equivale a policías, o a la guardia nacional, es inexacto.

Por lo tanto, no podemos responsabilizar de la seguridad a una sola instancia. El problema no puede ser resuelto de forma aislada, sino con un trabajo integral de todos. Las labores de seguridad dependen de las autoridades municipales, estatales y nacionales, e incluyen acciones destinadas a prevenir y evitar que existan los delitos y los delincuentes; y en su caso, a la investigación de los delitos, a la procuración de justicia y eventualmente, a los procesos de prisión.

Para que no quedara solo en buenas intenciones, en 1997 se le empezaron a otorgar recursos federales a las entidades federativas, para que los destinaran exclusivamente al fortalecimiento de la seguridad pública, es decir, a todas las instancias. Estos recursos se determinaban de manera discrecional por parte del ejecutivo, por lo que el 31 de diciembre de 1998 se publica en el DOF una modificación a la Ley de Coordinación Fiscal para que en el artículo 44 se especificara la existencia de un Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública (FASP). Este cambio fue muy importante, porque los primeros recursos dependían de la voluntad del ejecutivo y se radicaban en el Ramo 23.

La Ley de Coordinación Fiscal, le quitaba la discrecionalidad y hacía obligatorio destinar recursos a las entidades federativas, los cuales salían del Ramo 33. Aquí bien vale hacer una pequeña aclaración técnica.

Los fondos de aportaciones que establece la Ley de Coordinación Fiscal (ocho en total al día de hoy) se caracterizan por no ser negociables y porque se destinan para un objetivo en específico, lo que significa que, por ejemplo, los recursos del FASP no pueden utilizarse para la construcción de una escuela o un hospital. El recurso se calcula de diferentes formas porque cada fondo establece sus propias fórmulas. En el caso del FASP, los recursos y la distribución de los mismos, los realiza anualmente el Consejo Nacional de Seguridad Pública (el Consejo).

Durante 10 años, la Federación centró la construcción de la seguridad pública en policías estatales. La creación en 1999 de la Policía Federal Preventiva se pensó como un auxiliar para casos específicos y acotados en tiempo y espacio, misma idea que, debería, guiar a la Guardia Nacional. Para 2008 se hablaba de fortalecer a las policías de los municipios más grandes del país, y para tal fin se empezaron a destinar recursos en la modalidad de subsidio, conocidos por sus acrónimos como Subsemun y luego como Fortaseg.

Este no es un detalle menor, el subsidio significaba que la Federación destinaría anualmente dinero pero que podría modificar el monto asignado y el número de municipios beneficiados de forma arbitraria. Por ejemplo, 150 municipios recibieron el subsidio en 2008, mientras que para 2020, fueron 286 municipios. En 2016, fue el año con mayor dinero a repartir, casi 6 mil millones de pesos (mmp) mientras que en 2020 la cantidad se redujo a 4 mmp y en 2021 simplemente desaparece el subsidio.

Derivado de la discusión en torno a la permanencia de las fuerzas armadas en asuntos de seguridad pública, deberíamos enfocarnos en cómo fortalecer a las policías estatales y municipales y a todo el sistema de seguridad pública. Más allá de aumentos o descensos en los índices delictivos, lo cierto es que en el 4º Informe Presidencial, se señaló que en 2021 se registraron más de 70 mil delitos del fuero federal, responsabilidad de la Guardia Nacional, mientras que los delitos del fuero común, los que son de la responsabilidad de la seguridad pública estatal y municipal, fueron más de 2 millones. En este sentido, no se puede mejorar la seguridad a nivel local sin recursos. Por lo que el primer paso debe ser darles dinero para que se capaciten, compran armas y vehículos, y se generen incentivos para que permanezcan en las corporaciones. Para atender este crucial asunto, expongo dos propuestas que pasan por modificar la Ley de Coordinación Fiscal.

Primero, crear un Fondo de Aportaciones para la Seguridad Municipal (FASEMUN). De los 8 fondos existentes, uno está destinado para los municipios, el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FORTAMUN). La ley otorga la posibilidad de que de este fondo se destinen recursos para la seguridad pública, pero no de manera exclusiva, sino también se pueden usar los fondos para el cumplimiento de sus obligaciones financieras, al pago de derechos y aprovechamientos por concepto de agua, descargas de aguas residuales, la modernización de los sistemas de recaudación locales, el mantenimiento de infraestructura. Entre tantos conceptos el recurso para la seguridad pública es menor.

De hecho, un informe de la Auditoría Superior de la Federación señala que para seguridad pública se destinó el 36% del fondo durante 2020. La propuesta implicaría que el FASEMUN tuviera, de entrada, recursos similares a los máximos históricos del subsidio a la seguridad municipal más un porcentaje del FORTAMUN. Al estar incorporado dentro de la ley, los recursos serían obligatorios y no dependerían de la discrecionalidad del gobernante en turno.

Una segunda propuesta es modificar el mecanismo para calcular los recursos del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública (FASP). Actualmente, el Consejo, a propuesta de la Secretaría de Hacienda, determina una cantidad fija, sin ninguna consideración técnica. La propuesta es que se asignen recursos de manera similar al Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y Gasto Operativo (FONE) o al Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA) donde el cálculo se basa en el número de personal educativo y escuelas, para el primero, y en el número de personal de salud y hospitales, para el segundo.

Por ejemplo, el Presupuesto de Egresos de la Federación 2021 estimaba para el FONE 1,040,588 maestros federalizados y estatales, y 198,731 escuelas públicas, mientras que el Censo de Seguridad Pública Estatal 2021 del INEGI señala que hay registrados 225,544 personal adscritas a instituciones de seguridad Pública. Así que no es un cálculo imposible de realizar para al FASP. Evidentemente, no son propuestas consolidadas sino ideas al aire, pero me parece que abonan al debate para la construcción de una mejor seguridad pública.

Si bien se requiere de una estrategia a largo plazo basada en evidencia científica, que contemple etapas, indicadores y cumplimiento de metas, pero sobre todo, que sea de carácter nacional, donde todos los actores políticos se comprometan a apoyarla en su elaboración y seguimiento, lo cierto es que sin dinero hasta los mejores planes fracasan.