El nuevo Estado propietario

(LeMexico) – Uno de los debates contemporáneos es cuál es la mejor forma en que deben proveerse los bienes a la sociedad, a través de los particulares o mediante el Estado. En este punto hay que entender la diferencia entre las empresas públicas y empresas privadas.

De acuerdo con el economista Joseph Stiglitz en La economía del Sector Público, “mientras las empresas (privadas) utilizan los precios del mercado para hacer sus cálculos del costo de su producto… en el análisis de los costos y beneficios sociales (de las empresas públicas), puede no haber precios de mercado para muchos beneficios”. Las empresas privadas buscan la rentabilidad de sus inversiones, las empresas públicas consideran primero los beneficios sociales o políticas.

Una cuestión adicional son los incentivos para una buena gerencia en el sector público. Por ejemplo, el gerente de una empresa privada está obligado a tener buenos resultados o de lo contrario lo despiden o cierran la empresa. Por su parte, el gerente de una empresa pública no tiene esa presión, dado que su nombramiento normalmente es de tipo político, no de carácter técnico, ni tampoco cuenta con la presión de que la empresa pueda quebrar porque es parte del gobierno.

En México, el gobierno ha sido propietario de muchas empresas, lo que se le conoce como paraestatales, aunque este concepto es más amplio. Siguiendo la definición del Glosario de Términos más Usuales en la Administración Pública Federal, las paraestatales, como se les conoce de manera más simple, se dividen en cuatro grandes categorías: los organismos descentralizados, las empresas de participación estatal, las empresas relacionadas con el sector bancario y crediticio y los fideicomisos.

Las empresas son aquellas en las cuales el gobierno es propietario parcial, mayoritaria o totalmente, mientras que los organismos descentralizados se crean para actividades correspondientes a las áreas estratégicas o prioritarias del gobierno.

Las primeras paraestatales en México surgen en los años 20 y eran del sector bancario como el Banco de México o el Banco Nacional de Crédito Agrícola. Luego en los años 30 se crearon distintas empresas como Ferrocarriles Nacionales, la Comisión Federal de Electricidad y Pemex tras la nacionalización. Los 40 vieron surgir a Altos Hornos de México y Fertilizantes Mexicanos. En los 50 nace DINA, la empresa constructora de camiones, mientras que los 60 ven el surgimiento del sistema de transporte colectivo.

Durante el periodo que va de los años 1920-1970, el crecimiento del sector paraestatal en México se fue dando con forma moderada y en concordancia con las necesidades estructurales que iba exigiendo el país. Sin embargo, la siguiente década trajo tras de sí un crecimiento descontrolado de las paraestatales. De 1920 a 1940 había 36 paraestatales; de 1941 a 1954 la cifra aumentó a 144; de 1955 a 1970 llegó a 272; de 1971 a 1982 la cifra llegó a las desorbitantes 1,156 paraestatales, o sea un incremento de más del 400%.

Ya vimos que el aparato paraestatal creció de forma desmesurada, ahora debemos ver sus diferentes formas. En primer lugar, como ya señalamos, los organismos descentralizados que son auxiliares con cierto grado de autonomía para las funciones que lleva a cabo el gobierno federal, como por ejemplo el Archivo General de la Nación o la Casa de la Moneda, en 1982 eran en total 102 organismos descentralizados.

En términos amplios podemos llamar a estos organismos como parte de la burocracia normal de los gobiernos. Por otra parte, el numero de empresas ascendía a 822, y aquí el criterio cambia porque una empresa tiene características diferentes a las que tiene un gobierno.

En un país donde no existía el libre mercado y el Estado era el principal actor económico, sin duda se entendía el hecho de acrecentar el aparato paraestatal, pero el que se hiciera sin ningún tipo de planeación provocó que el gobierno tuviera que administrar e inyectar recursos a empresas constructoras de bicicletas, escobas, hoteles, fábricas de casimires y salas de cine. Toda una gama de actividades que difícilmente se podrían considerar prioritarios para el Estado, al ser actividades que bien podrían realizar los particulares.

En este sentido, no resultaba extraño que el crecimiento a partir de los años 70 de las paraestatales fueran mayoritariamente empresas. Muchas de ellas eran empresas privadas que estaban a punto de caer en bancarrota. Entonces, prevalecía el criterio de que “con el fin de evitar que su desaparición provocara desempleo y desajustes en la planta productiva”, como lo dice Jacques Rogozinski en La privatización de las empresas paraestatales, lo mejor era recatarlas y que pasaran a propiedad del Estado Mexicano. Sin embargo, las empresas incorporadas al gobierno sirvieron como destino de nombramientos políticos, quienes dirigían a las empresas con criterios políticos.

Mientras existan los recursos, puede no ser tan mala medida que el gobierno salga al rescate de empresas a punto de quiebre. Una buena gerencia pudiera hacer que la empresa salga de números rojos y se convierta en una empresa productiva. El problema es que si no se logra lo anterior, ya sea por errores en la gerencia o por las condiciones del mercado, no queda más que seguirle inyectando recursos públicos, lo que terminaría por ser un barril sin fondo.

Sin embargo, a la par que crecía el aparato paraestatal, los ingresos públicos empezaron a ser insuficientes para mantener al inmenso aparato burocrático. En lugar de ajustar y eliminar las empresas que sólo producían pérdidas, el gobierno recurrió a mantener las cosas como estaban, incrementando la deuda externa.

Cuando se juntaron el aumento de las tasas de interés con la devaluación del peso, el crecimiento de la deuda, la contracción de la economía, la galopante inflación y un gran gasto público, el país entró en un periodo de insolvencia y en la necesidad, ahora sí obligado por las circunstancias, a reajustar el modelo.

Evidentemente, el nuevo modelo fue el neoliberal. Una de las premisas era reducir el aparato burocrático mediante, entre otras medidas, la venta de las empresas paraestatales, lo que se conoció como el proceso de privatización, tal y como lo explica E.S, Savas en Privatización, la clave para un gobierno mejor.

Estas medidas ya se habían implementado en Chile y en Inglaterra dentro la corriente del pensamiento que planteaba que la labor del Estado no era ser un actor económico sino un regulador de las actividades económicas. Así, tras los procesos de desincorporación del sector paraestatal iniciados en los 80, realizados en todas sus vertientes (ventas, fusiones, liquidaciones, etc.) dieron como resultado que al día de hoy, y de acuerdo con la Relación de Entidades Paraestatales de la Administración Pública Federal del 2021, existan 203 entidades paraestatales.

Este Estado propietario no es malo per se, siempre y cuando se tenga un carácter estratégico. Todas las empresas públicas o privadas en condiciones de competencia deben buscar brindar buenos y accesibles bienes y servicios. La historia nos ha enseñado que la falta de competencia ocasionada por monopolios públicos o privados atenta contra los buenos servicios al eliminar el incentivo de que si no se brinda un buen servicio alguien más lo hará.

Otra lección que nos ha dado la historia es que las empresas sostenidas por el Estado que no son redituables en términos económicos representan un alto costo a las finanzas públicas, por lo que sólo son viables cuando existe suficiencia de dinero o se recurre a préstamos (deuda pública).

Ante la reducción de ingresos públicos, los gobiernos deben destinar los recursos a atender las necesidades sociales (salud, educación, etc) y, en todo caso, ahí donde el mercado no llegue, sí podría hacerlo de manera complementaria. Por ejemplo, llevar internet a comunidades muy alejadas donde el costo es más alto que el beneficio para las empresas, por lo que el gobierno debe realizar esas acciones porque representan un beneficio social.

Preocupa el hecho de que estamos en épocas de crisis económicas y que la presente administración esté creando todo tipo de empresas para competir con los mercados en la distribución de medicinas, gas, transporte en pipas de la gasolina, servicios aeroportuarios, sucursales bancarias, por no hablar de un predominio artificial en la producción y venta de electricidad.

Ahora no se trata de salir al rescate de empresas privadas en quiebra como en los años 70, sino de rescatar empresas públicas en quiebra, o crear nuevas empresas públicas que han dado visos de que, al no tener una buena gerencia o los incentivos adecuados y estar enfocadas en objetivos políticos, tarde que temprano quebrarán. Un nuevo Estado propietario destinado a repetir el fracaso de los años 70.

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